除了付费问题，PPP项目的资金成本和市场环境在几年间发生了巨大变化。由于PPP主管部门的变动，存量PPP存在政策“青黄不接”的情况，在实际运转中暴露出诸多卡点。
导读
壹 ||大多数的PPP项目的建设期已经结束，进入运营期。前几年项目付费还比较顺畅，但是从2021年开始，部分项目的政府付费开始出现问题。
贰 ||某个城市因为债务压力过大，给各县区政府开会，要求各县区在建项目要么停工，要么降低“双率”，以降低政府的支出。
叁 || 存量PPP项目存在的各种矛盾和模糊地带，需要政策进行一次彻底地梳理。
过去一个月，陈华走访了辖区内的每个存量PPP项目，他总结出目前存量PPP项目面临的三大问题：政府付费问题、税务问题以及超概算问题。陈华是东部某市的财政部门人士，他刚刚接手了当地存量PPP项目管理任务。
走访中，他发现，辖区PPP项目面临较大的付费压力，有些县区变通之下，还能全额保障对项目公司的支付义务，但有的县区因为种种原因，已难以确保支付义务。
PPP即政府与社会资本合作模式。在过去的十几年中，大量的公共服务以及基建领域投资以PPP模式完成，但同时这一模式也导致地方政府积累了大量支付义务。明树科技公司根据财政部PPP综合信息平台信息统计，截至2023年2月，在PPP项目中，政府未来总支出责任共计为14.34万亿元，其中2024年到2033年，全国政府支出责任共计8.31万亿元。仅2024年，PPP项目的政府支出责任就达到8419亿元。
2024年，部分地区的PPP项目中出现了政府付费问题，导致社会资本无法偿还金融机构欠款，项目公司经营也受到影响。
除了付费问题，PPP项目的资金成本和市场环境在几年间发生了巨大变化。由于PPP主管部门的变动，存量PPP存在政策“青黄不接”的情况，在实际运转中暴露出诸多卡点。
一位PPP行业人士列出了目前存量PPP模式面临的种种“尴尬”：竣工结算拖延、贷款利率调整难、增值税退税和专项资金归属、绩效管理缺乏上位政策、政府和项目公司矛盾加剧、项目变动大、融资难。
为了降低存量PPP项目带来的风险，2024年不少省份出台了相关指导意见。但在更高层的指导意见出台前，地方指导意见仍缺少统一标准。
2025年3月财政部公布的《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》中提出，2025年将加强财政与金融配合，出台规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见。
多位财政部门以及从业人士都在盼望该指导意见的出台。上述地方财政人士认为，这一指导意见越早出台，地方政府在处理存量PPP项目时就越有规则可以依据。
付费难题
陈华所在的A市是较早一批推动PPP项目的地区，早在2015年就开始采用PPP模式投资教育、医疗、市政道路等项目。
他提到：“大多数的PPP项目的建设期已经结束，进入运营期。前几年项目付费还比较顺畅，但是从2021年开始，部分项目的政府付费开始出现问题。”在其与同行的交流中，他发现付费困难是不少地区都遇到的问题。
在上一轮PPP建设高峰期，大部分项目都采用政府付费和可行性缺口补贴的形式。因此，政府对这些PPP模式负有支出责任，在项目建成后，需要按照合同约定付费或支付补贴。但目前，由于部分地区的财政承压以及缺乏相应的预算支出，一些存量PPP项目面临着支付难题。
中南某省的一名PPP咨询人士曾担任多个县区的PPP服务专家。他告诉经济观察报，在其服务的几个县区中，政府付费率大概只有30%。因此，社会资本方纷纷与当地政府谈判，要求政府回购项目，提前结束PPP项目运营。但是，地方财政缺少回购资金，于是社会资本方退而求其次，要求当地政府将一些预算内资金项目和国债项目交由社会资本方施工，作为补偿。
该人士说，表面来看，PPP项目的支出在地方财政的整个支出中占比很小，但PPP支付面临的一个巨大挑战是缺少预算资金来源。一般公共预算资金一般用来保障“三保”（保民生、保工资、保运转）支出，而且专项资金也不能挪用。此前，地方政府手上的“活钱”主要是土地出让收入，但近年来这一收入呈现下降趋势，PPP付费支出就缺少了对应财源。
据上述PPP行业人士介绍：“一些地方政府为了不付费，就故意拖着不完成项目验收，因为不验收的项目就无法进入运营期，政府也就不用付费。”他提到，其参与的某生态修复PPP项目早在2018年就通过了地方政府的验收，但政府方迟迟不肯提供盖章的验收单。每次催促，得到的答复都是“在走流程”。结果，该公司资金链紧张，合作银行也多次发函催贷。直到2020年，部分验收单才陆续到位，但应收账款已滚雪球般地累积到数亿元，项目公司的财务报表上出现了负数，这让股东们“脸色铁青”。
付费难题还可能演变为服务难题。上述PPP行业人士说，他接触的某产业园PPP项目因政府连续8个月未支付可行性缺口补助，社会资本方被迫停止垃圾清运，导致小区恶臭弥漫。最终，社会资本方没有办法，只能起诉地方政府。
某县的一位县财政部门人士说，当地一些社会资本方提出了解决的办法，例如将PPP项目公司中的社会资本股权部分转给政府方，提前结束付费期。但首先，地方政府没有资金接手；其次，缺少政策的合规性保障。
2019年，财政部颁布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（下称“10号文”），规定“本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的”属于“不规范行为”。
2023年11月，PPP管理机制调整，财政部废止了包括10号文在内的相关文件。“虽然以前的政策已经废止，但存量项目的执行依然是按照以前的政策进行。审计部门在审计时，还是会依据以前文件规章来进行审计，所以地方政府也不知道到底应不应该遵守。”上述县财政部门人士表示，他希望上级部门能够尽快出台相关政策，允许盘活收益较好的PPP项目，以减轻政府支出负担；在社会资本方愿意的前提下，允许政府方通过项目贷款的方式将社会资本置换出来。
降低双率的博弈
结束调研后，陈华打算与金融机构进行谈判，推动“双率”下降。所谓“双率”，即贷款利率和项目收益率。在PPP模式的高峰期，正值地方政府财力较为充沛的时期，一些项目的贷款利率和承诺的项目收益率都相对较高。然而，在当前部分项目执行困难以及利率数次下调的背景下，地方政府重新协商的意愿较强。
为此，陈华做了充分准备。他咨询了数个专家，甚至还聘请了外部专家作为智力支持，打算从调研过的项目中选一个作为谈判的切入点。
2024年，部分省份出台的存量PPP项目管理的征求意见稿也提出，对于已进入运营期的PPP存量项目，实施机构应科学评估运营内容、科学测算政府付费金额，必要时可与社会资本方进行友好协商，对项目合作期限、利润率、折现率等参数进行调整后重新签订PPP合同。对已运营项目，引导社会资本与金融机构积极衔接，综合运用降息、展期、置换、借新还旧等措施降低融资成本。
大成律师事务所高级合伙人黄华珍认为，降低“双率”有利于解决存量PPP项目问题，既能降低融资成本、解决政府支付困难，从法律上也符合“情势变更”的概念。因为目前利率数次下调，客观情况发生了不可预见的变化。但黄华珍也指出，这需要具体案例具体分析。如果某个项目的资金来源于募集的资金，那么可能需要征询投资人的意见；如果是投资连结账户，可能涉及修改合同等问题；但如果是银行资金，利率通常是随行就市的，谈判难度小一些。根据中央政策精神，金融机构应该向实体经济让利。
上述某县财政部门人士表示，要求社会资本降低回报率、金融机构降低利率，对地方财政是利好，但会降低社会资本和金融机构的纸面收益，因此它们的意愿都不太强。
一位PPP行业律师人士对经济观察报表示，需要防止“友好协商”在实际操作中变成逼着社会资本让步。他举例说，某个城市因为债务压力过大，给各县区政府开会，要求各县区在建项目要么停工，要么降低“双率”，以降低政府的支出。“当地市政府开会要求社会资本将收益率从6%降为3%，原有合同中没有明确收益率的，也被要求重新签订合同，明确一个较低的收益率。”
上述PPP行业人士曾在南方某地某县水务局的会议室里，见证了一场地方政府与社会资本谈判利率的过程：政府代表敲着合同条款，要求投资回报率必须按最新LPR进行调整，因为合同签的是基准利率上浮20%，而现在LPR相当于在原有的基准利率上下降了30个基点。社会资本方则认为政府方属于单方面毁约。
双方都聘请了律师，谈判桌上，双方律师各执一词：政府主张“政策变化属于不可抗力”，企业则认为“风险分担早有约定”。由于未能谈拢，地方政府停止了付费，双方僵持三个月后，项目公司现金流断裂，PPP项目运营几近停摆。
北京市惠诚律师事务所高级合伙人薛启堂也遇到了类似情况，“地方政府一厢情愿地去跟社会资本谈判，但社会资本不认可。有些社会资本也清楚，就算降低了‘双率’，部分地方政府也不见得能及时足额支付。”
期待顶层文件出台
陈华在走访中发现，由于建设高峰期的粗放管理以及相应政策的不明晰，PPP存量项目存在诸多模糊地带。
首先是纳税问题。按照PPP项目原则，项目应轻建设、重运营，这意味着PPP项目的税率应按照服务类来测算，税率为6%。然而，多地税务部门认为PPP项目虽然形式上是服务，但实质上是建设工程，因此需要按照9%的税率缴纳。这可能导致部分PPP项目增加了上亿元的支出。
其次是超概预算的问题。一些PPP项目在建设中实际超出了当时的预算，运营后社会资本要求调整预算，但地方财政部门只能按照合同付款。
薛启堂告诉经济观察报，PPP项目中超概的问题比较严重。当时的相关政策要求PPP支出不能超过一般公共预算占比的10%。在PPP建设高峰期时，政府和社会资本方有动机在可研报告中将各项成本“做低”，但实际上建设和运营成本远不止这些。此外，一些施工方还会虚报材料价格。
上述PPP行业人士还观察到更多的模糊地带，他列出了PPP存量项目的八项问题：一是部分项目竣工结算一拖好几年；二是贷款利率改成LPR后，社会资本不愿随着利率调整而让利；三是增值税退税的利益分割问题；四是申请的专项资金分配问题；五是由于没有上位政策，各种绩效管理缺少依据；六是部分项目付费难，导致项目方和政府方矛盾日增；七是征迁难和土地指标等导致的项目变化大；八是近年来的PPP项目由于政策影响，融资难。
在他看来，存量PPP项目存在的各种矛盾和模糊地带，需要政策进行一次彻底地梳理。
2023年11月3日，国家发展改革委、财政部印发《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称《指导意见》），明确规定2023年2月之前未完成招标采购程序的PPP项目以及在此之后新启动的PPP项目，都应遵循新机制执行。《指导意见》出台后，财政部连续发文宣布全面废止之前出台的PPP相关政策文件，国家发展改革委则陆续出台了特许经营领域的新政策。
旧的政策废止了，新的政策尚未有明确规定，那些在2023年2月之前已完成招标采购程序的PPP项目就成了处于“青黄不接”政策地带的“存量PPP项目”。
目前，PPP存量项目的管理主体是各地方政府。公开信息显示，2024年，多地财政部门开始调研地方存量PPP项目问题。
某省在去年下发的《推进政府和社会资本合作（PPP）存量项目规范管理的通知的征求意见稿》提出，各级政府要切实扛起本级PPP存量项目管理主体责任。各级政府要依法规范PPP存量项目建设，严防项目停摆烂尾，形成“半拉子”工程。切实采取措施防止产生合同纠纷，不得拖欠社会资本账款，防止逃废债，保障各方合法权益，稳定社会资本方预期。严肃财经纪律，加大财会监督力度，有效防范和控制财政风险。
但由于存量项目体量较大，各地标准不一，上述多位财政部门人士和PPP行业人士均呼吁能够尽快从更高层面出台存量PPP项目规范管理的指导意见。
薛起堂对经济观察报表示，从2023年开始，存量PPP项目处于一个“无监管状态”，地方政府难以按照原合同执行，社会资本也无法正常履约，因而出现很多存量PPP项目的纠纷。此外，存量PPP项目无规章可以依据，导致部分地方出现了“新官不理旧账”的问题。因此，更高层面出台指导意见，不仅有利于解决存量PPP面临的问题，更重要的是可以保障事关大量公共服务的存量PPP项目的持续运作。
薛启堂建议，应该将解决PPP存量项目纳入专项债覆盖范围中，利用专项债资金承担政府的付费义务，或者将项目中社会资本的部分置换出来，相当于用低息的债务资金置换长期的高息支出。
（应采访对象要求，文中陈华系化名）
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