专题：中共中央政治局会议重磅定调！如何影响资本市场？机构最新解读
来源：明察宏观
强化底线思维，应对外部冲击
——对4月政治局会议的解读
文 财信研究院 宏观团队
伍超明 胡文艳 李沫 段雨佳
事件：2025年4月25日中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作。
正文
面对国内外形势的新变化，4月25日政治局会议强调要“以高质量发展的确定性应对外部环境急剧变化的不确定性”，对此我们有七点理解：
一、经济形势：内部基础待稳固、外部冲击明显加大，要强化底线思维
对于当前发展形势，会议提出“我国经济持续回升向好的基础还需要进一步稳固，外部冲击影响加大”。主要体现在以下两方面：
一是内需回升基础待稳固。如一季度在存量和增量政策协同显效的支撑下，消费和投资两大内需增速有所提升，但仅拉动GDP增长3.3%，与疫前5%以上的水平相比仍有明显差距，外部冲击下要实现全年5%的经济增长预期目标，面临较大挑战；同时，经济供强需弱矛盾依旧突出，CPI和PPI双双为负，GDP平减指数连续8个季度处于零值以下，创下最长负增长纪录；此外，经济薄弱环节恢复偏弱，如房地产、民间投资依旧疲弱，居民边际消费倾向仍在走低。
二是外部环境急剧变化，带来的冲击明显加大。4月2日特朗普政府推出的“对等关税”政策，标志着全球多边贸易体系陷入系统性危机并加速重构，全球经济秩序面临格局性调整，蕴含的不确定性正通过投资中断、效率流失、市场动荡等传导机制，转化为经济运行中的制度性成本。其中美对中关税最高达245%，超高关税可能导致中美贸易完全脱钩，对经济形成剧烈冲击，预计将导致我国出口下滑6%~14%，影响GDP增速下降1-2个百分点（详见深度报告《对中贸易战：性质、影响、政策与资产配置》）。对此，会议强调“强化底线思维，充分备足预案”，意味着面对外部环境急剧变化的不确定性，中央已充分考虑了最坏的情况，提前准备了充足的应对方案，全力巩固经济发展和社会稳定的基本面。
二、应对思路：稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，筑牢高质量发展的确定性
面对外部环境的急剧变化，会议明确了“统筹国内经济工作和国际经贸斗争”的应对思路，“国际经贸斗争”也是首提。
一方面，首要的是“坚定不移办好自己的事，着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期”，以高质量发展的确定性应对外部环境急剧变化的不确定性。特朗普高额关税将直接导致出口企业订单萎缩、用工需求减少，加剧企业尤其是中小企业生存压力，并导致就业基本盘明显承压，因此会议将“稳就业、稳企业”作为前两项重要目标；同时外部环境的不确定性会加剧全球金融市场动荡、影响微观主体预期，反过来增加国内经济恢复的困难，易形成负反馈循环，因此“稳市场、稳预期”也被列为下一阶段工作重点。此外，坚定不移办好自己的事，关键在于筑牢高质量发展的确定性，要大力提振居民消费、加快培育新质生产力，推动经济增长方式由投资、出口驱动向创新、消费驱动转变。
另一方面，国际经贸斗争成为我国发展的必然选择。美国对中国发起贸易战，意在维护其全球霸权地位，是中美竞争全面升级的转折点，甚至不排除是走向系统性对抗的临界点，开展国际经贸斗争成为我国应对这一挑战的必然选择。在具体实践中，既要同国际社会一道，积极维护多边主义，反对单边霸凌行径；又要强化周边外交，构建抵御外部风险的战略屏障；还要加快推动内外贸一体化，包括支持出口转内销、企业“走出去”等。
三、政策部署：存量提速与增量储备并举，加强超常规逆周期调节
宏观政策部署上，存量提速与增量储备并举，加强超常规逆周期调节。特朗普关税政策对国内经济的短期冲击难以避免，但后续演进和影响存在很大不确定性。因此，宏观政策延续了政府工作报告“更加积极有为”的总基调，布局上既要“加紧实施”、“用好用足”既定政策，“既定政策早出台早见效”，对冲短期下行压力，又要留有后手，根据形势变化及时推出增量储备政策，加强超常规逆周期调节。
财政政策方面，加快发行使用，储备增量政策。会议强调要“加快地方政府专项债券、超长期特别国债等发行使用”，原因在于一季度新增专项债券发行进度仅有21.8%、超长期特别国债将于4月底启动发行。预计两项政府债券将重点用于稳地产、稳基建、解决地方政府拖欠企业账款问题，以及加大对两新、两重的支持力度。为应对不确定性，预计财政已在积极储备一批增量政策，未来有望启动一轮更大规模的特别国债发行计划，不排除再次提高1-2百分点赤字率的可能性。
货币政策方面，适时降准降息，“扩消费、稳外贸”新工具在路上。其一，为应对短期关税冲击、加力支持实体经济，预计二季度降准先行、降息随后；此外下半年美联储大概率重启降息，有望进一步打开国内宽松加力空间。其二，会议明确“创设新的结构性货币政策工具”，预计服务消费与养老再贷款有望加快设立，不排除其他提振消费和助企纾困结构性工具出台的可能。其三，会议首次提出“设立新型政策性金融工具”，或指向央行可能设立类似PSL的政策性金融工具，一方面重点用于支持稳定外贸等，另一方面弥补近年来PSL缩量带来的基础货币缺口。
四、扩消费：聚焦中低收入群体和服务消费，增强对经济增长的拉动
一是提高中低收入群体收入。中低收入群体消费倾向高，但疫后其收入恢复偏慢，叠加特朗普关税将给其带来额外的就业和收入冲击，因此会议强调“要提高中低收入群体收入”。具体政策措施可能包括：探索将较大规模的国有股权资本划拨到城乡居民养老保险，以提高中低收入群体养老金收入；加大财政对居民部门的转移支付力度，尤其是要增加对受关税影响较大群体的帮扶。
二是大力发展服务消费。我国服务消费提升空间大，是扩内需的长期重要抓手。国际经验显示，随着居民收入、财富的不断增长，消费结构将呈现出由“商品消费→服务消费”转移的趋势。2024年国内服务性消费占比为46.1%，仍低于同期美国20个百分点以上，未来增长空间广阔。统计数据显示，疫后服务业量、价齐跌，吸纳就业能力大幅萎缩，对国内消费和经济增长形成较大拖累。如第三产业就业净增人数，由2019年的650万变为2022-23年的平均减少96万；第三产业对名义GDP的拉动，由2018-19年的5.3%降至2024年的2.7%。预计两新政策或扩围至服务消费，服务消费与养老再贷款也将加快设立，“投资于人”的动作有望加速，政府部门加大对健康、养老、托幼、家政等服务供给的投资支出。
三是预计2025年消费对GDP的拉动较2024年提高1个百分点左右。其一，占最终消费支出约三成的政府消费扩张可期，预计可拉动GDP提高1个百分点左右。受益于宏观政策加大逆周期调节和政策着力点更多转向惠民生、促消费，预计政府消费托底作用增强，2025年增速有望提高至4.4-7.0%，高于一般公共预算支出增长4.4%的预期目标水平。其二，占最终消费支出约七成的居民消费或延续弱修复态势，对GDP的拉动作用或总体稳定。受近年来服务业吸纳就业能力大幅下降、特朗普关税冲击带来额外就业冲击和居民“多储蓄、少消费”行为模式短期难改等因素影响，居民消费能力与意愿改善动力不足。但随着提高中低收入群体收入、大力发展服务消费等政策加力显效，有望对消费起到一定的托底作用。
五、稳就业、稳企业：排在“四稳”前两位，成短期政策重心
面对外部环境急剧变化对就业和企业造成的冲击，会议将稳就业、稳企业置于“四稳”工作目标的前两位，强调“要不断完善稳就业稳经济的政策工具箱”，凸显短期政策重心和紧迫性，预计一揽子稳就业、助企纾困政策有望加快推出。
一是出台类似疫情期间的阶段性稳企业政策可期。会议明确提出“要多措并举帮扶困难企业。加强融资支持”，预示对受关税影响较大的出口企业，将出台综合性纾困措施，如加大阶段性税收优惠减免力度；设立稳企业专项结构性货币政策工具，并由财政政策予以贴息支持；鼓励金融机构对中小微企业贷款给予临时性延期还本付息安排；通过加大出口退税力度、促进出口转内销等措施。
二是稳就业政策工具箱有望进一步扩容。会议提出要“提高失业保险基金稳岗返还比例。健全分层分类的社会救助体系”。预计其他可能性举措包括：鼓励企业积极稳定就业，加大职业技能培训力度，扩大以工代赈等支持，加强就业公共服务；对因关税冲击导致失业的群体，给予短期、阶段性的失业补贴，相关支出由中央财政负担。
六、高质量发展：培育壮大新质生产力，推出债市“科技板”
会议将“高质量发展的确定性”作为应对“外部环境急剧变化的不确定性”的核心抓手，提出要“培育壮大新质生产力，打造一批新型支柱产业”。具体有三方面举措。
其一，持续用力推进关键核心技术攻关。现阶段我国高端半导体芯片、航空发动机以及光学、医学设备等对美进口依赖度较高，为预防美国对我全面技术封锁，实现自主可控对我国来说不仅是发展问题，更是生存问题。
其二，创新推出债券市场的“科技板”。继3月6日央行在人大三次会议上透露将推出债券市场的“科创板”后，本次会议再次提及，预计债券市场的“科创板”将加快推出。设立债券“科创板”将为科技型企业提供有别于传统股市的全新直接融资渠道，有效缓解轻资产、长周期研发的科技企业融资难题，为贯彻国家科技战略提供强有力的金融支撑。
其三，加快实施“人工智能+”行动。会议延续两会提法，再次强调要“加快实施‘人工智能+’行动”，旨在抓住国内人工智能技术突破的重要机遇，使我国的数字技术与制造优势、市场规模优势充分结合，推动人工智能大模型广泛应用，赋能千行百业，创造更多的就业机会和经济增长点。
七、防风险：加快化债，稳定地产，活跃资本市场
防风险方面，会议重点部署了地方债务、房地产、资本市场三大风险处置应对措施。
对于地方债务问题，排序置于防风险首位。在3月份的政府工作报告中，没有地方债务风险的相关表述，这释放了两方面信息：一是反映新一轮化债方案取得明显成效，已有力提振企业和地方政府积极性，如一季度地方主导的公共设施、道路运输、燃气生产等基建细分行业投资增速均有所回升；二是在外部冲击加大背景下，企业经营困难加大，为缓解其现金流压力，提高应对外部冲击的能力，要“继续实施地方政府一揽子化债政策，加快解决地方政府拖欠企业账款问题”。预计年内化债进度有望继续前置，一方面助企纾困，另一方面减轻地方政府债务负担，腾出更多的时间、精力和资金发展经济。
对于房地产市场，加快落实已出台政策。较两会“止跌回稳”表述，此次会议调整为“持续巩固房地产市场稳定态势”，这既表明中央对房地产市场已基本企稳持积极判断，也透露出未来继续稳地产的政策导向。预计下一阶段稳地产政策着重加快落实已出台政策，供给侧聚焦打通优化存量商品房收购政策堵点，推动专项债、保障性住房再贷款等政策工具尽快落地见效，“加快构建房地产发展新模式，加大高品质住房供给”；需求侧“加力实施城市更新行动，有力有序推进城中村和危旧房改造”。
对于资本市场，新增“活跃”二字释放了多重信号。会议提出“持续稳定和活跃资本市场”，首次将“持续稳定”与“活跃”并列提出，相较于此前“稳定股市”的表述，新增“活跃”二字释放了多重信号：一是预示资本市场政策定位的转变。“活跃”表述标志着资本市场将从“应急式托底维稳”转向“制度性主动激活”，前者是底线要求，后者是高质量发展必然选择。过去政策更注重防范系统性风险，如2024年12月政治局会议首提“稳住楼市股市”，而此次强调“活跃”表明资本市场被赋予更高战略使命——通过提升资源配置效率、增强财富效应，助力经济转型升级和新质生产力培育。二是资本市场制度建设的深化。活跃并非短期刺激，而是通过基础制度改革实现长期良性循环，未来交易机制改革、增量资金引导、资金结构优化等基础性制度改革有望加快推进。三是维稳仍有必要。面对特朗普关税冲击带来的全球金融市场动荡、风险偏好降低，国内资本市场短期波动难免，其作为宏观经济的晴雨表，社会预期信心的风向标，需要政策加大呵护力度。
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