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中国这次出台的反制措施比较克制，为致力于在华发展的外企留下了空间。
文 |《财经》记者 凌馨 辛颖
编 | 王小
7月6日，财政部国库司网站发布消息，经批准，财政部决定在政府采购活动中对部分自欧盟进口的医疗器械采取相关措施，并附上46类将受限制的医疗器械名单。
对采购预算金额4500万元以上的医疗器械时，具体分为三种情况：一是，确需采购进口产品的，在履行法定程序后，应当排除欧盟企业（不包括在华欧资企业）参与；二是非欧盟企业参与，其提供的自欧盟进口的医疗器械占比不得超过项目合同总金额的50%；三是，如果只有自欧盟进口的医疗器械能够满足采购需求的采购项目，不适用上述限制。
此次采购限制自2025年7月6日起施行，此前已经发布中标、成交结果公告的，可以不执行此次规定。
对此，中国商务部新闻发言人表示，中方不得不采取对等限制措施。
欧盟委员会于6月20日出台措施，限制中国企业和产品参与其医疗器械的公共采购。依据欧盟《国际采购工具》（IPI）相关规则，中国企业将在五年内被禁止参与价值超过500万欧元的欧盟招标。这是2022年颁布以来欧方首次使用IPI。
“总体来说，中国这次出台的反制措施还是比较克制的。”一位医疗器械行业人士表示，排除了在华欧资企业，为一批致力于在华发展的外资医械企业，留下了空间。
反制措施的影响
在中国医院，采购单价能够超过4500万元预算金额的医疗器械，并不多。
“我们有在目录内被限 制采购的产品，订单金额肯定都达不到4500万元，具体会有哪些影响，还在观望和判断。”一位跨国医疗器械企业人士对《财经》表示。
不过，公立医院打包采购可能是个变数。
因为医院每年采购的项目诸多，因此无论大的医疗设备，还是小的医用耗材，都会打包采购，这样医院采购起来更方便。所以一些小的医疗器械，包括几万元的高值耗材大多会汇总打包采购。
“一般的医疗设备，一个包也很难达到几千万元。”前述医械行业人士对《财经》分析，尽管财政部公布的46类医疗器械名单涉及品目很多，但像手术器械、医用橡胶制品等品类，采购价格很难超过4500万元。
2025年5月，天津中西医结合医院购买了一批内窥镜，这是在国内医院常见的采购包，包括胃镜、肠镜等共七个品类共13套，总价为736万元。
前述医械行业人士认为，“就算一个包价格超过了4500万元，医院如果真的想买，也可以通过拆包的方式规避限制。”
不过，一位政府采购专家告诉《财经》，政府采购包的划分有相应的法律规定，也不是想拆就能拆的。如果违规拆分采购包，可能会面临监督部门的查处。
单个大型设备价格超过4500万元的超高端医疗设备，受到的影响会比较直接。
从公开可查的信息看，超高端设备中，飞利浦已实现7T磁共振在华本土化生产，而西门子医疗生产的光子计数CT，可能仍以进口为主，其价格正在4500万元上下浮动。
光子计数CT是西门子医疗在中国拓展高端市场的拳头产品，也是2025年在中国市场大卖的一类产品。截至6月中旬，已公开的中标信息显示，西门子医疗至少九台中标，总金额达4.33198亿元，单台价格在4100万元—5500万元之间。如6月，重庆医科大学附属第二医院采购了西门子医疗光子计数CT，金额为5450万元。
相关中标文件显示，西门子医疗光子计数CT，应为进口产品。2025年4月，江南大学附属医院公告西门子中标其光子计数CT采购，制造商国家或地区为“德国”。
“当然，西门子以及飞利浦仍然可以通过降价的方式避过相关措施。”前述医械行业人士对《财经》分析。对这个可能性，截至发稿上述两家企业未回复《财经》问询。
目前在中国销售的单价超4500万元的医疗设备，主要是一些高端影像设备，包括7T磁共振、光子计数CT、正电子发射断层扫描仪（PET-CT）等。它们的供应商主要通用医疗、飞利浦医疗、西门子医疗和联影医疗。
“总的来说西门子可能会是受影响相对较大的一个。”前述医械行业人士分析，在中国，进口超高端医疗设备的市场，主要由美国的通用医疗和德国的西门子占据，这也是国产替代的最后一环。至于飞利浦，近年在超高端设备创新研发方面，略逊于另两大巨头。
中国市场在西门子营收中的占比，也高于飞利浦。中国区方面，2024财年西门子医疗实现营收25.5亿欧元，占全球总营收的11.4%；飞利浦则为10%左右。
《财经》就在华销售的哪些产品单价高于4500万元、在何处生产等问题分别询问西门子医疗和飞利浦医疗，截至发稿未获回复。
“如果有一些目前只能进口的高精尖的设备采购，因为从立项到最终采购的周期通常有一年多，那么可能会有少量的采购项目会被就此搁置了。”中国国际旅行卫生保健协会医疗物资与医疗合作分会秘书长陈红彦对《财经》分析。
限制风波的背后
欧盟对中国医械企业和产品出台IPI措施，背景是中国产品在欧洲市场快速增长，以及欧盟产品在中国市场销售额的下滑。
从数据看，欧盟企业对中国市场的依赖程度，远高于欧洲市场对中资企业的影响。
2024年，德国、爱尔兰、法国、荷兰等欧盟四国，都是中国医械排名前十的进口市场，总占比达27%，涉及进口额约96.7亿美元。而中国医械对欧盟27国的出口额为90亿美元，在中国出口市场份额占比为18.5%。
据中国医药保健品进出口商会数据，2024年，中国医械对欧盟27国的出口额同比增长12%，其中，对荷兰、法国、意大利、波兰、西班牙、丹麦、罗马尼亚，同比增幅达到两位数。
而中国对进口医疗器械的需求，自2022年连续三年下降。中国医药保健品进出口商会数据显示，2024年进口额358亿美元，同比下降4.7%。
总体看，在中国医械市场国产替代进程持续深化。加之，进口企业也陆续在中国建厂生产。“所以这次的采购限制对医疗机构的采购来说整体影响不大。”陈红彦说。
像许多跨国公司一样，总部分别位于德国和荷兰的西门子、飞利浦，近年致力于在中国建设本土化产能。
西门子医疗2025年3月透露的数据显示，其在华有六大生产研发基地及上海和北京两大创新中心，累计推出超过130款本土制造产品，影像设备产品线全面国产化。
西门子医疗大中华区总裁、全球领导委员会成员王皓在年初接受媒体采访时表示，“我们大部分产品早已经在中国生产，且都已被视为国产。”
早在2022年，西门子医疗发布“国智创新”本土化战略，涵盖CT、磁共振、分子影像、血管造影机、X光机到超声的全产品线实现在华的本土化。
“如果此次仅是反制措施，影响应该不会再扩大，这样的稳定的预期是比较关键的。”一位跨国企业人士表示。
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