更加积极的财政政策下国债如何发力

　　◇ 作者：中央财经大学财政税务学院教授　白彦锋

　　中央财经大学财政税务学院硕士研究生　尹俊烨

　　◇ 本文原载《债券》2025年2月刊

　　摘   要

　　2024年召开的中央经济工作会议提出要实施更加积极的财政政策。国债是联通财政政策与货币政策的重要纽带。通过增发超长期特别国债可以提振市场信心，稳定社会预期，拉动社会投资和消费。建议加强国债资金使用管理，发挥多方面政策“组合拳”的协同效应，共同为经济高质量发展提供有力保障。

　　关键词

　　更加积极的财政政策　国债　政策协同　逆周期调节

　　2024年召开的中央经济工作会议提出“要实施更加积极的财政政策”“提高财政赤字率，确保财政政策持续用力、更加给力”“增加发行超长期特别国债，持续支持‘两重’项目和‘两新’政策实施”“要打好政策‘组合拳’”。

　　笔者认为，2025年更加积极的财政政策体现在更加主动、更加给力、更加灵活等多个方面。其中，赤字率提高不仅体现了政策力度的变化，更传递出政府稳定经济的坚定决心和信心，也体现出我国在宏观政策调控上更加强化财政政策跨周期、逆周期的调节作用。作为重要的财政政策工具，国债在逆周期调节下体现政策方向的作用将愈发明显。第一，增发超长期特别国债预计将成为2025年及之后一段时间财政政策的重要发力点，将为国家“两重”项目建设和“两新”政策实施提供有力保障。第二，国债具有“财政—货币”双重属性，是联通财政政策与货币政策的重要纽带。更加积极的财政政策与适度宽松的货币政策相互配合，将增强逆周期调节效果。此外，加强财政与产业、区域等政策的配合，将进一步提升我国宏观经济治理水平和治理能力，更加凸显我国的制度优势。

　　鼓励更加积极的财政政策下的国债增发

　　（一）我国国债市场规模为财政政策实施提供了空间

　　2018—2024年，我国国债发行量总体显著增大（见图1）。我国政府负债率较低，未来还有较大的举债空间。从国际比较来看，我国政府负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家1。根据国际货币基金组织统计数据，2023年末二十国集团（G20）国家平均政府负债率为118.2%，七国集团（G7）国家平均政府负债率为123.4%。同期，我国政府全口径债务总额为85万亿元，政府负债率为67.5%。根据财政部网站公布的数据，2024年我国债务付息支出约为1.29万亿元，仅占全国一般公共预算支出的4.52%。            

　　近年来，随着积极的财政政策持续发力，我国国债发行期限趋于多样化（见表1）。自2023年以来，随着市场利率下行，市场机构对长期国债的需求增加。根据笔者统计2，我国10年期以上（不含10年期）国债发行规模占比已由2023年的7.95%上升至2024年的11.28%。2024年，我国发行了多轮超长期特别国债3，市场反响热烈，其发行规模占比为10.58%。我国国债期限结构趋于多样化，预计未来市场将有更多的投资选择，前景广阔。

　　（二）我国国债融资成本和融资风险“双低”

　　从我国国债收益率走势来看，近年来，10年期国债收益率总体呈下行趋势（见图2），发行国债有利于政府降低融资成本。从防风险的角度看，我国国债具有良好的政府信用，发行成功率高，安全性高，在国内和国际市场上均有旺盛的需求，融资风险低。在此情况下，适当增发国债能够在满足市场投资需求的同时，有效扩大政府融资规模，优化中央和地方政府债务结构，为稳增长、调结构提供更多支撑。

　　（三）增发超长期特别国债有助于提振市场信心，提升投资活力

　　我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，经济长期向好的支撑条件和基本趋势没有变。从居民储蓄来看，我国居民储蓄水平较高。根据中国人民银行发布的《2024年金融统计数据报告》，2024年，人民币存款增加17.99万亿元，其中住户存款增加14.26万亿元。在经济发展提质增效期，较高的居民储蓄需要得到释放。从我国金融市场来看，保险、理财、基金等非银行金融机构资金充裕，对超长期国债需求比较旺盛。实施更加积极的财政政策、增发超长期特别国债有助于提振市场信心和预期，拉动社会投资和消费，进一步提升市场投资活力，发挥“四两拨千斤”的作用，为未来经济高质量发展奠定扎实基础。

　　加强国债资金使用管理

　　（一）强化国债资金全生命周期管理

　　为确保财政政策落实，高质量推动国家重大举措落地见效，政府部门需要加大支出强度，加快支出进度，强化资金的精准投放，其中加强国债资金使用管理至关重要。这需要建立全生命周期管理制度，加强监督反馈，切实保障政策落到实处。第一，在项目申报阶段，扎实做好项目谋划、储备等前期工作，加强项目必要性、可行性、收益性评估，公平、严格地进行筛选，提高财政支出规划的科学性，保证项目投资质量。第二，在项目建设过程中，强化对项目实施和资金使用的全流程监管，设立阶段性绩效目标，保证项目建设稳步推进。第三，在项目建成后的运营期间，对项目实施效果及时评估，并根据评估结果适时对国债资金使用进行相应调整、优化，实现滚动式管理，提高资金使用效益。

　　（二）发挥国债资金作为资本金使用效果

　　2024年12月，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），提出扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围。建议在超长期特别国债资金使用管理方面借鉴该做法，将国债资金作为支持国家“两重”项目资本金。第一，可以降低“两重”项目建设投资门槛，缓解地方财政可能存在的支出压力大、资金难以到位等状况。第二，超长期特别国债具有期限长的特点，能够更好地发挥资金的撬动作用，以政府投资带动更多社会资本投入，稳定和扩大民间投资，让民间投资进得来、能发展、有作为，加快推动“两重”项目建设。

　　发挥多方面政策“组合拳”的协同效应

　　（一）进一步提升财政与货币政策的协同配合效果

　　为了更好地促进经济发展，我国实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，二者相互配合，共同实现投资扩大和消费潜能释放。国债作为联通财政政策与货币政策的重要纽带，既是政府实施财政融资的重要保障，又可以为货币政策提供操作工具，其“财政—货币”的双重属性应当更好地发挥。这需要有效发挥国债的宣示效应，持续稳定社会预期，不断巩固和增强经济回升向好态势。

　　增发超长期特别国债释放出积极信号，有效提振了市场和公众信心，具有很强的宣示效应。政府借助国债有效拓展了财政政策操作空间，在保证财政可持续循环的同时，引导更多资金、资源支持实体经济。货币政策灵活适度、精准有效，注重保持合理的流动性，合理引导和稳定社会预期，推动社会融资成本稳中有降，为财政政策实施提供了良好的货币金融环境。财政与货币政策协调统一，共同增强逆周期调节效果（见图3）。建议进一步加大国债发行宣传力度，持续加强预期管理，充分与市场沟通，充分动员市场力量，凝聚多方共识，进一步发挥好国债资金的辐射带动作用，引导激发更多信贷资金和社会资本投资，扩大国内需求，持续推动经济实现良性循环。

　　（二）加强财政与产业、区域等政策的配合

　　“两重”项目和“两新”政策实施领域是超长期特别国债的重点支持领域。从2024年实施情况来看，在各有关部门的协同配合和共同努力下，增发超长期特别国债政策成效明显，有效激发了消费活力，拉动了投资增长，促进了产业升级，支持了绿色转型，有力支撑了全年经济增长。2025年1月，国家发展改革委、财政部发布《关于2025年加力扩围实施大规模设备更新和消费品以旧换新政策的通知》（发改环资〔2025〕13号），要求“加力推进设备更新”“扩围支持消费品以旧换新”。笔者预计相关部门后续将出台更多、更优惠的支持政策和实施细则。

　　为强化政策统筹，建议继续加强组织领导，加强财政与产业、区域等政策的配合，持续完善顶层设计，充分调动各方的积极性和主动性，各司其职，有效衔接，把握节奏，扎实推进。第一，抓好各项政策出台的窗口期，广泛征集民众的意见和建议。第二，持续强化经济形势和政策宣传解读，将国家惠民政策送到千家万户，不断提升政策透明度，及时回应社会关切。第三，加强调研和指导，建立有效的沟通机制，协调解决政策执行中的难点和堵点问题，实现信息共享。第四，规范市场秩序，加强监管，使相关主体能够公平地享受政策福利。第五，加强政策执行的跟踪评估，及时总结并适时优化完善。

　　注：

　　1．详见2024年11月8日中国人大网发布的全国人大常委会办公厅新闻发布会相关资料。

　　2．本文数据如无特别说明，均来自万得（Wind）、中国债券信息网，并经作者整理，数据截至2024年12月31日。

　　3．超长期特别国债期限分别为20年、30年、50年。

　　参考文献

　　[1]陈小亮，吴韬．宏观政策“三策合一”理论的政策协调思想及其对中国的启示：基于三种理论的对比[J]．政治经济学评论，2024（5）．

　　[2]胡志浩．更好发挥国债功能的若干思考[J]．债券，2024（7）． DOI： 10． 3969/j.issn.2095-3585.2024.07.003．

　　[3]金观平．发好用好超长期特别国债[N]．经济日报，2024-05-22（1）．

　　[4]闫坤，杨远旭．以积极的财政政策有力推动高质量发展[J]．中国财政，2024（8）．

　　[5]姚东旻，张一夫．增强以国债为纽带的财政政策和货币政策协同效应[J]．债券，2024（10）． DOI： 10.3969/j． issn.2095-3585.2024.10.013．